鞏固基礎(chǔ)性綜合性法律地位

實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件整體性協(xié)同應(yīng)對(duì)

江曉軍 曾明榮

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法） 頒布實(shí)施以來，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系不斷完善，在預(yù)防和減少突發(fā)事件發(fā)生，控制、減輕和消除其產(chǎn)生的社會(huì)危害，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重要作用。近年來，面對(duì)四川汶川地震、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故等災(zāi)害事故的挑戰(zhàn)，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作面臨一系列新情況、新問題。2018年機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制進(jìn)行了重要調(diào)整，應(yīng)對(duì)理念也發(fā)生了深刻變化。在此背景下，為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法已于近日完成首次修訂。

一、進(jìn)一步鞏固基礎(chǔ)性綜合性法律地位

首先，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法仍然沿用2007年突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法對(duì)于突發(fā)事件的界定，涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的全過程，力求尋求“最大公約數(shù)”，并沒有拆分單獨(dú)立法，但作了適用性說明，注重與其他應(yīng)急類專門法律的制度銜接，特別是針對(duì)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，明確規(guī)定“《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》等有關(guān)法律對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)作出規(guī)定的，適用其規(guī)定。有關(guān)法律沒有規(guī)定的，適用本法。”之所以沒有根據(jù)職責(zé)劃分拆分為部門法，體現(xiàn)的還是突發(fā)事件的綜合應(yīng)對(duì)。

其次，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法對(duì)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制、治理體系、應(yīng)對(duì)理念都作了權(quán)威性界定，并增加了“管理與指揮體制”一章，重在對(duì)管理體制、職責(zé)體系、指揮運(yùn)行體系等進(jìn)行完善。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，建立健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的中國(guó)特色突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)、軍地聯(lián)合、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系。

再次，著重強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的應(yīng)急保障。從資金保障、物資儲(chǔ)備、運(yùn)輸保證、能源保障、通信保障、醫(yī)療保障等方面，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法都增加了篇幅。在財(cái)政資金保障上，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法明確規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算并加強(qiáng)資金管理，提高資金使用績(jī)效，既提出了強(qiáng)制性列支要求，又提出資金管理要求。在建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度方面，既重視多元化、高效化物資儲(chǔ)備模式，又提出加強(qiáng)運(yùn)輸物流和物資調(diào)度保障。在能源、通信保障方面，則充分考慮了極端災(zāi)害導(dǎo)致“三斷”情境下的應(yīng)急保障能力需求。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法充分考慮了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，并在責(zé)任落實(shí)和細(xì)節(jié)上予以充分強(qiáng)調(diào)。

二、著重體現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件整體性協(xié)同性應(yīng)對(duì)

首先，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法重在立足完善法律體系和增強(qiáng)制度的整體功效，對(duì)涉及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制、新聞采訪報(bào)道制度、投訴舉報(bào)制度、緊急征用、訴訟與國(guó)家賠償制度以及獎(jiǎng)勵(lì)制度等都作出了明確界定。

其次，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法著重從強(qiáng)化對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等基礎(chǔ)性、全過程、全環(huán)節(jié)、全生命周期的應(yīng)對(duì)活動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)范，同時(shí)鼓勵(lì)支持引導(dǎo)社會(huì)力量依法有序參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，進(jìn)一步形成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作合力，提升全社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)整體水平。

再次，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的管理體制、機(jī)制、各層級(jí)職責(zé)和分工作了明確界定。明確國(guó)家要建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制；明確縣級(jí)以上人民政府及應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、公安等有關(guān)部門在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作中的職責(zé)；規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)立、組成，明確突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中發(fā)布的決定、命令、措施，與設(shè)立它的人民政府發(fā)布的決定、命令、措施具有同等效力，法律責(zé)任由設(shè)立它的人民政府承擔(dān)；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居）委會(huì)以及武裝力量等在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中的職責(zé)，打通突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的“最后一公里”，突出了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的重心下移、先期處置的特點(diǎn)。

最后，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法在突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、應(yīng)急體系規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)銜接方面也作了明確安排。針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法新增第二十七條“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)急管理部門指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案銜接工作，增強(qiáng)有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的銜接性和實(shí)效性?！睉?yīng)急體系規(guī)劃建設(shè)方面，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法明確要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?？h級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃?！蓖瑫r(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃等規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是對(duì)于封閉隔離、醫(yī)療救治、應(yīng)急避難場(chǎng)所等規(guī)劃與建設(shè)要科學(xué)合理，能夠?qū)崿F(xiàn)日常使用和應(yīng)急使用的相互轉(zhuǎn)換。

三、緊扣當(dāng)前實(shí)際問題進(jìn)行關(guān)鍵性、細(xì)節(jié)性補(bǔ)充完善

首先，針對(duì)突發(fā)事件信息報(bào)送不及時(shí)、渠道不暢通，有些地方信息發(fā)布口徑不統(tǒng)一，還有些虛假信息引起社會(huì)恐慌等情況，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法著重對(duì)突發(fā)事件信息發(fā)布和新聞采訪報(bào)道制度進(jìn)一步完善，規(guī)定要及時(shí)向社會(huì)公布突發(fā)事件相關(guān)信息和有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決定、命令、措施等信息，發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確的信息予以澄清。同時(shí)，在“監(jiān)測(cè)與預(yù)警”章節(jié)中，明確對(duì)于可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，在具備條件的情況下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)或者自動(dòng)速報(bào)，提高報(bào)告效率，打通信息報(bào)告上行渠道。不得遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)或阻礙他人報(bào)告，同時(shí)規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

其次，在跨區(qū)域協(xié)同方面，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法進(jìn)行了補(bǔ)充，明確了跨行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的責(zé)任主體，提出了開展區(qū)域合作，建立協(xié)同應(yīng)對(duì)跨區(qū)域突發(fā)事件的機(jī)制。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定：“突發(fā)事件涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，其應(yīng)對(duì)管理工作由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。共同負(fù)責(zé)的人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機(jī)制。根據(jù)共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要，地方人民政府之間可以建立協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制。”

再次，針對(duì)2007年突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法僅規(guī)定了社會(huì)組織和公民個(gè)人參與突發(fā)事件應(yīng)急與救援的義務(wù)，但沒有建立相應(yīng)的授權(quán)制度及如何規(guī)范社會(huì)組織和公民個(gè)人參與應(yīng)急救援的問題，以及在法律上建立免除一般法律責(zé)任的條件，使得突發(fā)事件的善后處理工作很容易發(fā)生各種糾紛的情況，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法在一定程度上都作了回應(yīng)。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定，專業(yè)應(yīng)急救援人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的身體條件、專業(yè)技能和心理素質(zhì)，取得國(guó)家規(guī)定的應(yīng)急救援職業(yè)資格，具體辦法由國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。同時(shí)，明確要求紅十字會(huì)、慈善組織、企業(yè)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)在有關(guān)人民政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序引導(dǎo)下依法進(jìn)行應(yīng)急處置和救援，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)給予支持和資助，保障其依法參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

最后，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中暴露出來的問題進(jìn)行了補(bǔ)充。例如，針對(duì)突發(fā)事件救援人員可能遭受到心理創(chuàng)傷等問題，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法明確規(guī)定要采取措施，加強(qiáng)心理健康服務(wù)體系和人才隊(duì)伍建設(shè)，支持引導(dǎo)心理健康服務(wù)人員和社會(huì)工作者對(duì)受突發(fā)事件影響的各類人群開展心理健康教育、心理評(píng)估、心理疏導(dǎo)、心理危機(jī)干預(yù)、心理行為問題診治等心理援助工作。針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中的個(gè)人信息保護(hù)作出了規(guī)定，“在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，有關(guān)單位和個(gè)人因依照本法規(guī)定配合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作或者履行相關(guān)義務(wù)，需要獲取他人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的程序和方式取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個(gè)人信息”“只能用于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，并在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作結(jié)束后予以銷毀”。這些規(guī)定既考慮到了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的特點(diǎn)和實(shí)際需要，又嚴(yán)格符合《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律的相關(guān)規(guī)定。

整體而言，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法在鞏固突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律定位的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)了“于法有據(jù)、于法周全”的立法理念，實(shí)現(xiàn)了對(duì)突發(fā)事件整體性協(xié)同應(yīng)對(duì)的目標(biāo)，為我國(guó)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件提供了更加完善的法律保障。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法將于2024年11月1日正式實(shí)施，在此之前，建議加大宣貫力度，尤其是對(duì)新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法要求建立健全的制度機(jī)制，有關(guān)部門和單位要落實(shí)法律規(guī)定，抓緊梳理清單，明確分工、落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化督導(dǎo)，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定。

（作者江曉軍系湘潭大學(xué)應(yīng)急管理研究中心副主任、中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院訪問學(xué)者，曾明榮系中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院安全生產(chǎn)理論與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究所所長(zhǎng)）