實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，公共服務(wù)的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財(cái)政、戶籍、土地等多個(gè)層面的制度改革。

　　中國(guó)首個(gè)城鎮(zhèn)化專項(xiàng)規(guī)劃——《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2013-2020年)》(下稱《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》)，在幾經(jīng)波折和修改之后，預(yù)計(jì)將于“兩會(huì)”后被公布。

　　自中共十八大將城鎮(zhèn)化提到新的戰(zhàn)略高度以來，新型城鎮(zhèn)化就成了一個(gè)全民議題。城鎮(zhèn)化既涉及投融資、財(cái)稅、土地等經(jīng)濟(jì)政策，也涉及人口、戶籍、社會(huì)保障等社會(huì)政策，可謂牽一發(fā)動(dòng)全身，其中更牽涉巨大的利益博弈和調(diào)整。

　　“《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》可以說是我國(guó)討論最廣泛、最充分的一個(gè)規(guī)劃文件。”中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)袁崇法說。

　　2013年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對(duì)《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》進(jìn)行了最后一次大規(guī)模討論。此后，相關(guān)部門根據(jù)討論情況做出了細(xì)節(jié)完善，并于近期修改完畢后上報(bào)。從最初的“全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃”，到“全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”，再到“國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”，三度易名背后，折射出中央對(duì)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵以及發(fā)展重點(diǎn)的不斷深化。

　　觀察者普遍認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化”是新一屆政府對(duì)其施政綱領(lǐng)的全面展示，也將奠定未來十年中國(guó)發(fā)展方向。可以確定的是，大規(guī)模投資拉動(dòng)的城鎮(zhèn)化模式已被摒棄，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為主要目標(biāo)。

　　不過，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，公共服務(wù)的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財(cái)政、戶籍、土地等多個(gè)層面的制度改革，這些都無法一蹴而就。

　　決策波折

　　由國(guó)家發(fā)改委牽頭、十多個(gè)部委參與編制的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，決策過程可謂一波三折。

　　2013年全國(guó)“兩會(huì)”前夕，在多次高級(jí)別的會(huì)議預(yù)熱之后，諸多媒體報(bào)道稱，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已基本定稿，將于當(dāng)年“兩會(huì)”前后對(duì)外發(fā)布，并稱規(guī)劃提出將建設(shè)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市、1萬多個(gè)城鎮(zhèn)，未來十年拉動(dòng)40萬億元投資的藍(lán)圖。

　　一石激起千層浪，這一消息在地方政府、企業(yè)界廣為流傳，引發(fā)對(duì)資本“盛宴”的期待。反對(duì)聲音也接踵而至，糧食安全、城市擴(kuò)張迅猛和土地利用效率低下等問題，都使得投資拉動(dòng)的城鎮(zhèn)化面臨眾多爭(zhēng)議。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，2012年底成形的最初草案中，大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)方面著墨頗多。而國(guó)家發(fā)改委在2010年受命牽頭起草《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》時(shí)，其出發(fā)點(diǎn)本就是拉動(dòng)內(nèi)需。

　　“最初考慮城鎮(zhèn)化，更多是從經(jīng)濟(jì)視角，既推動(dòng)城鎮(zhèn)化，又?jǐn)U大內(nèi)需，一箭雙雕?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希表示。

　　但《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》并未如期公布，計(jì)劃于2013年上半年召開的全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也被推遲。國(guó)家發(fā)改委一位不愿透露姓名的人士表示，規(guī)劃出臺(tái)和會(huì)議推遲的原因主要是高層對(duì)已具雛形的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃并不滿意。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，2013年5月14日，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》在一片爭(zhēng)議之中重啟修改。

　　考慮到各界爭(zhēng)議極大，為吸收各方意見，中國(guó)社科院還召集不同學(xué)科專家進(jìn)行研討，并將意見匯總上報(bào)。2013年6月中旬，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室更啟動(dòng)了七項(xiàng)城鎮(zhèn)化專題調(diào)研。

　　直至2013年12月12日，延遲數(shù)月的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議終于召開，標(biāo)志著各方對(duì)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)逐漸靠攏。

　　摒棄舊模式

　　“城鎮(zhèn)化”一詞最早出現(xiàn)在中央政府文件中，是在2001年，這年出臺(tái)的“十五”計(jì)劃綱要首次提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。至2012年十八大報(bào)告中，明確了城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)提出促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的總體要求。

　　值得注意的是，“城鎮(zhèn)化”相隔十年兩次進(jìn)入中共中央決議都源于國(guó)際金融危機(jī)。

　　中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵記得，1996年亞洲金融危機(jī)后，外貿(mào)出口遇到較大壓力，在“增加內(nèi)需”的呼聲中，城鎮(zhèn)化被作為有效措施提出。李鐵所在的機(jī)構(gòu)在2000年為中央起草的一份報(bào)告中，便提出了城鎮(zhèn)化對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，并特別提到拉動(dòng)內(nèi)需。此后，城鎮(zhèn)化問題第一次被寫入十六大決議。時(shí)光輪回，當(dāng)2008年國(guó)際金融危機(jī)來臨時(shí)，因?yàn)槔瓌?dòng)內(nèi)需的動(dòng)力，城鎮(zhèn)化浪潮再一次高漲。

　　然而，回顧過去十多年城鎮(zhèn)化歷程，以投資拉動(dòng)的城市擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)成為主線。而今，慣性依然存在，當(dāng)新型城鎮(zhèn)化之路尚未清晰之前，資本已按捺不住。水泥、鋼鐵等行業(yè)普遍期待，城鎮(zhèn)化將打開造城圈地的閥門。地方政府則寄望借城鎮(zhèn)化之風(fēng)，加快城市新城新區(qū)的數(shù)量和擴(kuò)張，同時(shí)通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、改縣設(shè)區(qū)，加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，實(shí)現(xiàn)名義城鎮(zhèn)化水平的快速提高。

　　另一方面，地方政府還希望借助城鎮(zhèn)化達(dá)到工業(yè)化快速擴(kuò)張的目的，新建了大量產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)，將此前產(chǎn)能過剩的教訓(xùn)拋到腦后。過去幾年，在投資為導(dǎo)向的發(fā)展思路之下，“不光是玻璃、化工、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，也出現(xiàn)過剩問題，而且是低水平過剩，真正核心裝備、核心技術(shù)還得靠進(jìn)口。”國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)研究所長(zhǎng)高國(guó)力說。

　　當(dāng)十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”之后，各地都在研究或啟動(dòng)編制本地的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。更有地方政府嗅到“大規(guī)模建設(shè)”的“機(jī)遇”，開始借城鎮(zhèn)化之名，啟動(dòng)新一輪的“造城浪潮”。

　　據(jù)麥肯錫的研究報(bào)告和中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托國(guó)家發(fā)改委研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)有50多個(gè)城市都提出要建國(guó)際大都市，到2025年，中國(guó)還要修50億平方米的道路，并建設(shè)約500萬座各種樓宇。

　　在被調(diào)查的12個(gè)省區(qū)中，包括省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市在內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)多達(dá)300余個(gè)，僅公布規(guī)劃的96個(gè)新城，占地就達(dá)到6105平方公里，超過了所在城市建成區(qū)總和的一半。[Page]

　　在地方政府的游說下，金融機(jī)構(gòu)也傾向于放量投資。比如，國(guó)家開發(fā)銀行就承諾，未來三年將為福建省提供1500億元貸款，用以支持城鎮(zhèn)化發(fā)展。2013年3月份以來，國(guó)開行先后與安徽、深圳、四川、福建、湖南和北京等地政府簽訂了城鎮(zhèn)化合作備忘錄或協(xié)議，涉及金額超過5000億元。

　　“地方在這方面走得太快太猛，苗頭已經(jīng)很明顯，中央已經(jīng)產(chǎn)生了很深的擔(dān)憂。”高國(guó)力說，中央試圖通過新型城鎮(zhèn)化，扭轉(zhuǎn)過去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化那種攤大餅式的高耗能、高排放、高污染的舊有模式，盡量做到集約、綠色、低碳。

　　市民化核心

　　隨著2013年GDP增速放緩，結(jié)構(gòu)性問題日益突出，中央意識(shí)到，再采取刺激手段，走投資拉動(dòng)發(fā)展的老路，無法解決問題。

　　2013年5月13日，李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上表示，要實(shí)現(xiàn)當(dāng)年發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，必須依靠市場(chǎng)機(jī)制，“如果過多地依靠政府主導(dǎo)和政策拉動(dòng)來刺激增長(zhǎng)，不僅難以為繼，甚至還會(huì)產(chǎn)生新的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)”。

　　6月26日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史向全國(guó)人大作關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告時(shí)表示，城鎮(zhèn)化要以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，他同時(shí)批評(píng)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的建設(shè)模式。7月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，2013年中國(guó)不會(huì)出臺(tái)大規(guī)模的財(cái)政刺激政策，會(huì)在保持財(cái)政赤字總規(guī)模不變的前提下，著眼促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)，做一些政策微調(diào)。

　　一位國(guó)家發(fā)改委人士分析：城鎮(zhèn)化有三個(gè)層面，一是經(jīng)濟(jì)學(xué)派的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)拉動(dòng)內(nèi)需；二是社會(huì)學(xué)的城鎮(zhèn)化，講的是人的城鎮(zhèn)化；三是地理學(xué)的城鎮(zhèn)化，講的是城市群和城市空間。中央一開始強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)學(xué)派的城鎮(zhèn)化，看重的是拉動(dòng)內(nèi)需，不久后轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)社會(huì)學(xué)派的城鎮(zhèn)化，也就是人的城鎮(zhèn)化。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”成為目前的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》核心內(nèi)容?！熬唧w來說，是以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化?！币晃涣私庖?guī)劃內(nèi)容的人士透露。

　　《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，在戶籍改革方面，將逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。同時(shí)，嚴(yán)控500萬人口以上的特大城市人口規(guī)模，采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。另外，要求各類城鎮(zhèn)根據(jù)自身承載能力，制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開。標(biāo)準(zhǔn)制定的基準(zhǔn)條件為就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社保參保年限等。

　　而基本公共服務(wù)也將由向本地戶籍人口提供擴(kuò)大到覆蓋常住人口，比如，將建立全國(guó)學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，合理規(guī)劃學(xué)校布局，核定教師編制。

　　值得一提的是，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》未對(duì)“人口城鎮(zhèn)化”作出硬性要求。在此前的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》草案中，曾列入一個(gè)包含23項(xiàng)考核指標(biāo)的表格，包括常住人口城鎮(zhèn)化率，農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例，城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率，城鎮(zhèn)常住人口基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率，百萬以上人口城市公共交通占機(jī)動(dòng)出行比例，人均城市建設(shè)用地(平方米)等等。經(jīng)過討論后，這個(gè)表格最終被放棄，代之以一個(gè)更寬泛的目標(biāo)，“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右”“戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右”。

　　“在現(xiàn)有體制下，列入具體的指標(biāo)，地方在執(zhí)行中往往會(huì)變味，成為地方追求的政績(jī)之一?！鼻笆隽私庖?guī)劃內(nèi)容的知情者表示。

　　改革決心和路徑

　　央地之間的博弈，根源在利益。投資拉動(dòng)GDP、城市土地?cái)U(kuò)張換來收益，是實(shí)實(shí)在在的眼前利益，尤其是造新城，其本質(zhì)是土地城鎮(zhèn)化，因?yàn)樾鲁堑耐恋爻杀竞艿停?jīng)過整理之后賣出，收益很高。而中央呼吁的“人的城鎮(zhèn)化”，卻難以令地方政府直接看到效益。

　　按照官方口徑，中國(guó)目前城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，但若按戶籍人口來計(jì)算，真正的城鎮(zhèn)化率只有35%，之間17%的差額，是2.7億農(nóng)民工和城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，他們雖實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)換，卻沒有實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換。

　　不僅如此，由于長(zhǎng)期的歷史欠賬，農(nóng)民工市民化進(jìn)程不可能在短期完成，且每推進(jìn)一步都需要真金白銀。多數(shù)研究者對(duì)城鎮(zhèn)化人均成本的計(jì)算結(jié)果是在2萬－2.5萬元之間。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這個(gè)成本可能增加，達(dá)到5萬元，按每年轉(zhuǎn)移2000萬人計(jì)算，需要1萬億元。

　　在當(dāng)前財(cái)政收入增幅下降，全體“過緊日子”的形勢(shì)下，這筆錢從何而來，是一個(gè)問題。

　　李鐵認(rèn)為，在現(xiàn)有情況之下，地方政府并無改革動(dòng)力。在城鎮(zhèn)化導(dǎo)向之下，中央政府應(yīng)當(dāng)充分顯示改革的魄力，可先從戶籍制度改革入手，由中央財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任。

　　但劉尚希認(rèn)為，在當(dāng)前形勢(shì)下，中央財(cái)政不大可能一次性拿出轉(zhuǎn)移支付資金，用于解決農(nóng)民工落戶問題。戶籍改革的關(guān)鍵在于公共服務(wù)均等化，這其中有一次性的成本，但更多是常年維持的支出，寄望于中央一次性解決并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前各項(xiàng)公共服務(wù)比如養(yǎng)老保險(xiǎn)等，各項(xiàng)制度如何銜接的細(xì)則尚不明確，導(dǎo)致支出總成本也不明確，這種情況下，中央財(cái)政更不可能全盤買單。

　　劉尚希認(rèn)為，更現(xiàn)實(shí)的改革方向是將中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，從過去的按照戶籍人口支付，改為按照常住人口支付，從而將外來人口囊括在內(nèi)。

　　對(duì)于農(nóng)民工市民化的成本，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》專門提出“建立成本分擔(dān)機(jī)制”，即政府將承擔(dān)農(nóng)民工市民化中在義務(wù)教育、社保、保障性住房和市政設(shè)施等方面的公共成本，而企業(yè)則需要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，并繳納相關(guān)社保。除此之外，農(nóng)民工個(gè)人也需要繳納社保等部分相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)，各級(jí)政府需要根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任。

　　但在廣東省一位區(qū)委書記看來，農(nóng)民工市民化將帶來沉重的財(cái)政壓力，只有“改革財(cái)稅體制”，才可能發(fā)揮地方的積極性。

　　作為《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》主要的起草者，國(guó)家發(fā)改委在2013年的年度會(huì)議上表示，未來爭(zhēng)取盡快出臺(tái)關(guān)于戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務(wù)等方面的配套政策。