一、錯峰生產(chǎn)政策由來與推廣

　　2014年兩會期間18位政協(xié)委員聯(lián)名提交了《關(guān)于促進(jìn)構(gòu)建北方四省一區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北）水泥和采暖錯峰生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制的提案》，提出在冬季采暖期間停止水泥窯熟料生產(chǎn)，水泥窯煅燒與供暖鍋爐進(jìn)行錯峰防止疊加的政策建議。2014年6月國務(wù)院對《內(nèi)參》有關(guān)水泥錯峰生產(chǎn)報道做出批示。工信部聯(lián)和中國建筑材料聯(lián)合會、中國水泥協(xié)會調(diào)研，按照“輿論推動、政府引導(dǎo)、協(xié)會協(xié)調(diào)、先行試點(diǎn)”的指導(dǎo)原則，穩(wěn)步推動?xùn)|北等地冬季采暖期間試行水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)，一方面緩解水泥行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾，一方面減輕冬季采暖期霧霾污染。

　　2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕34號）明確要求將推行錯峰生產(chǎn)作為壓減水泥過剩產(chǎn)能的重要手段之一。2018年6月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》重申“重點(diǎn)區(qū)域采暖季節(jié)，對建材等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)實(shí)施錯峰生產(chǎn)”。2018年7月國務(wù)院發(fā)布《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》要求“重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤?/p>

　　秋冬季重點(diǎn)行業(yè)錯峰生產(chǎn)。加大秋冬季工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)調(diào)控力度，各地針對鋼鐵、建材、焦化、鑄造、有色、化工等高排放行業(yè)，制定錯峰生產(chǎn)方案，實(shí)施差別化管理。要將錯峰生產(chǎn)方案細(xì)化到企業(yè)生產(chǎn)線、工序和設(shè)備，載入排污許可證。企業(yè)未按期完成治理改造任務(wù)的，一并納入當(dāng)?shù)劐e峰生產(chǎn)方案，實(shí)施停產(chǎn)”。2018年9月，國家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等多個部門以及京、津、冀、晉、魯、豫六地政府聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū) 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，要求各地方根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行差別化錯峰生產(chǎn)。

　　2019年1月21日－23日，由工業(yè)和信息化部原材料工業(yè)司、節(jié)能與綜合利用司、生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司、中國水泥協(xié)會、冶金工業(yè)規(guī)劃研究院派員組成調(diào)研組，赴河北省邢臺市、邯鄲市，河南省安陽市實(shí)地調(diào)研重點(diǎn)區(qū)域2018-2019錯峰生產(chǎn)工作，以掌握水泥、鋼鐵、鑄造等行業(yè)錯峰生產(chǎn)執(zhí)行情況和存在問題，對錯峰生產(chǎn)政策執(zhí)行情況作出評估。

　　調(diào)研期間，調(diào)研組深入不同行業(yè)的多家企業(yè)現(xiàn)場，詳細(xì)聽取和詢問了企業(yè)執(zhí)行錯峰生產(chǎn)情況和存在問題。調(diào)研組并于企業(yè)所在地的兩省市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人召開了三場座談會，認(rèn)真聽取了地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)人、行業(yè)協(xié)會專家就錯峰生產(chǎn)執(zhí)行中的問題反饋，提出了意見和建議。

　　二、水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)實(shí)施情況

　　河北省和河南省均對秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)情況作出了嚴(yán)格規(guī)定，河北省工信廳還整理了《秋冬季錯峰生產(chǎn)工作30問》深入宣貫錯峰生產(chǎn)政策。

　?。ㄒ唬┖颖笔∏锒静町惢e峰生產(chǎn)情況

　　根據(jù)《河北省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于河北省重點(diǎn)行業(yè)秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)績效評價指導(dǎo)意見》，要求“建材行業(yè)包括水泥（不含粉磨站）、磚瓦、陶瓷、玻璃棉、巖棉、礦物棉、防水建筑材料、石膏板等行業(yè)。水泥行業(yè)除承擔(dān)居民供暖、協(xié)同處置城市垃圾或危險廢物及高速公路重點(diǎn)建設(shè)項目等保民生任務(wù)的，要根據(jù)承擔(dān)任務(wù)量核定最大允許生產(chǎn)負(fù)荷外，其余企業(yè)錯峰期間全部停產(chǎn)”。通用指標(biāo)包括“（1）料場揚(yáng)塵防治標(biāo)準(zhǔn)、（2）無組織排放治理標(biāo)準(zhǔn)、（3）污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)要求”。差異化指標(biāo)包括“建材行業(yè)的差異化指標(biāo)主要分為能源結(jié)構(gòu)、排放水平、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等方面”。

　　1、邯鄲市制定了詳細(xì)的《2018-2019年重點(diǎn)行業(yè)采暖季差異化錯峰生產(chǎn)工作方案》。要求“堅持綠色導(dǎo)向原則、差別化原則、民生保障原則、錯峰和應(yīng)急相結(jié)合原則，一企一策制定錯峰生產(chǎn)減排比例?！薄翱筛鶕?jù)本地空氣質(zhì)量情況，適度加嚴(yán)本地限產(chǎn)比例，但原則不超過5%的生產(chǎn)負(fù)荷。各縣（市、區(qū)）政府要將細(xì)化的企業(yè)錯峰生產(chǎn)方案報市大氣辦備案?！薄安顒e化錯峰生產(chǎn)管控從2018年11月15日開始，到2019年3月31日止，按照兩個階段執(zhí)行”。2018年11月15日至2018年12月31日執(zhí)行第一個階段差別化管控措施，主要行業(yè)中水泥限產(chǎn)4.08%。2019年1月1日至2019年3月31日執(zhí)行第二個階段差別化管控措施。

　　邯鄲市26家水泥企業(yè)（水泥熟料廠4家，粉磨站22家），4家熟料企業(yè)（2家不限產(chǎn)，1家限產(chǎn)18%，1家限產(chǎn)20%）；22家粉磨站中，5家不限產(chǎn)，15家（通道區(qū)域）限產(chǎn)5%，1家企業(yè)自行停產(chǎn)。水泥總產(chǎn)能3859萬噸，采暖季產(chǎn)能為1142萬噸，通過差別化管控邯鄲市水泥行業(yè)生產(chǎn)負(fù)荷95.92%（限產(chǎn)比例4.08%），管控后水泥生產(chǎn)產(chǎn)能1095萬噸（限產(chǎn)產(chǎn)能46.59萬噸）。

　　邯鄲市要求各縣（市、區(qū)）政府（管委會）負(fù)責(zé)組織各錯峰生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)錯峰生產(chǎn)要求，根據(jù)核定的生產(chǎn)負(fù)荷，督導(dǎo)制定具體生產(chǎn)方案，落實(shí)到各生產(chǎn)線及具體設(shè)備，明確到具體生產(chǎn)日期。市直各牽頭部門要會同相關(guān)縣（市、區(qū)）政府（管委會），對企業(yè)生產(chǎn)方案現(xiàn)場核查，逐一審核；各企業(yè)制定的具體生產(chǎn)方案經(jīng)縣（市、區(qū)）政府（管委會）主要領(lǐng)導(dǎo)簽字并加蓋政府公章后，分報市直牽頭部門和市大氣辦備案。各錯峰生產(chǎn)執(zhí)行情況檢查組按照企業(yè)制定的具體生產(chǎn)方案進(jìn)行檢查，嚴(yán)格督導(dǎo)各企業(yè)落實(shí)到位。

　　2、按照《邢臺市重點(diǎn)行業(yè)秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)績效評價實(shí)施方案》要求，邢臺市大氣辦組織技術(shù)專家組對“三區(qū)一縣”錯峰生產(chǎn)企業(yè)初審結(jié)果進(jìn)行現(xiàn)場核查，其限產(chǎn)比例作為2018-2019年采暖季差異化錯峰生產(chǎn)結(jié)果，并將核查結(jié)果進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督。

　?。ǘ┖幽鲜∏锒静町惢e峰生產(chǎn)情況

　　河南省污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《關(guān)于印發(fā)河南省2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案的通知》，“對重點(diǎn)行業(yè)將全面執(zhí)行特別排放限值”。自2018年10月1日起，全省鋼鐵、石化、化工、有色（不含氧化鋁）、水泥行業(yè)以及工業(yè)鍋爐全面執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。對未按期完成特別排放限值改造的企業(yè)，依法實(shí)施停產(chǎn)整治。大力推進(jìn)鋼鐵、水泥、電解鋁、炭素等非電行業(yè)超低排放改造試點(diǎn)，2018年10月底前，力爭完成129家企業(yè)超低排放改造工作。其中水泥窯廢氣顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放濃度要分別不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米。對完成超低排放的企業(yè)，可豁免秋冬季錯峰生產(chǎn)。

　　河南省污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《省污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)河南省重點(diǎn)行業(yè)差異化錯峰生產(chǎn)指導(dǎo)意見的通知》，提出重點(diǎn)行業(yè)差異化錯峰生產(chǎn)實(shí)施時間和范圍為2018年11月15日至2019年3月15日，重點(diǎn)對全省鋼鐵、焦化、鑄造、建材、有色、醫(yī)藥（農(nóng)藥）等行業(yè)實(shí)施差異化錯峰生產(chǎn)。建材行業(yè)主要包括水泥（含特種水泥，不含粉磨站和粉磨工序）、磚瓦窯、陶瓷、巖棉、玻璃棉、礦物棉、石膏板、耐材企業(yè)。對達(dá)相關(guān)行業(yè)規(guī)定排放限值要求，完成《河南省2018年工業(yè)大氣污染治理專項方案》（豫環(huán)攻堅辦〔2018〕87號）規(guī)定的生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲存無組織排放治理要求的建材企業(yè)，并按規(guī)范安裝在線監(jiān)控設(shè)施的，實(shí)施差異化錯峰生產(chǎn)。對不符合污染防治要求的，依法依規(guī)查處，并實(shí)施限期整改，整改完成后，按規(guī)定要求實(shí)施錯峰生產(chǎn)。

　　1、豁免類。達(dá)到超低排放（水泥窯廢氣顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米），附屬礦山達(dá)到綠色礦山要求的水泥企業(yè)。

　　2、限產(chǎn)類。達(dá)到超低排放（水泥窯廢氣顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米）的水泥企業(yè)，豁免2019年1－2月份免于錯峰停產(chǎn)。

　　3、限制類。豁免類和限產(chǎn)類以外的建材企業(yè)，原則上實(shí)施停產(chǎn)。承擔(dān)居民供暖、協(xié)同處置城市生活垃圾或危險廢物等保民生任務(wù)的水泥企業(yè)，要根據(jù)承擔(dān)任務(wù)量核定最大允許生產(chǎn)負(fù)荷；承擔(dān)居民供暖水泥企業(yè)采暖季結(jié)束后補(bǔ)停相應(yīng)時間。對位于城市建成區(qū)的建材企業(yè)，可加嚴(yán)一級錯峰限產(chǎn)要求。

　　三、水泥錯峰生產(chǎn)實(shí)施效果和存在問題

　?。ㄒ唬?shí)施效果

　　水泥行業(yè)尤其是京津冀晉魯豫地區(qū)行業(yè)協(xié)會、水泥企業(yè)已經(jīng)形成共識，水泥行業(yè)執(zhí)行錯峰生產(chǎn)政策是極其有成效的。實(shí)踐證明，在相關(guān)部委對錯峰生產(chǎn)的政策指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)下，省級行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、市政府切實(shí)貫徹落實(shí)錯峰生產(chǎn)政策，不僅有效緩解環(huán)境壓力，還從供給側(cè)端讓水泥企業(yè)行業(yè)自律，自發(fā)減產(chǎn)減量，穩(wěn)定、調(diào)節(jié)了水泥產(chǎn)品市場供需動態(tài)平衡。錯峰生產(chǎn)執(zhí)行過程中豁免水泥企業(yè)數(shù)量少的，當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量明顯提升，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域水泥行業(yè)控產(chǎn)量穩(wěn)價格增效益，水泥企業(yè)員工福利待遇有保障，水泥企業(yè)停窯期間員工工資照發(fā)，企業(yè)組織生產(chǎn)技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)，保證了生產(chǎn)安全和管理提升。錯峰生產(chǎn)執(zhí)行過程中，豁免水泥企業(yè)數(shù)量較多的，區(qū)域內(nèi)水泥企業(yè)產(chǎn)品銷量大反而效益低、自然資源消耗量大、排污總量相對高，低價競爭無法保證產(chǎn)品質(zhì)量，不符合高質(zhì)量發(fā)展的要求。

　　（二）存在問題

　　2018年底，晉冀魯豫四省協(xié)會和區(qū)域產(chǎn)能前六大水泥企業(yè)集團(tuán)（河北省建筑材料工業(yè)協(xié)會、山西省建材工業(yè)協(xié)會、山東省水泥行業(yè)協(xié)會、河南省建筑材料工業(yè)協(xié)會、唐山冀東水泥股份有限公司、中國聯(lián)合水泥集團(tuán)有限公司、山東山水水泥集團(tuán)有限公司、河南省天瑞水泥集團(tuán)有限公司、河北省石家莊市曲寨水泥有限公司、山西省威頓水泥集團(tuán)有限責(zé)任公司）聯(lián)名向工信部、生態(tài)環(huán)境部、中國水泥協(xié)會報告：由于某些區(qū)域政府豁免錯峰企業(yè)較多，缺少有效監(jiān)管，借協(xié)同處置、冬季供暖、超低排放名義不執(zhí)行錯峰生產(chǎn)的水泥企業(yè)越來越多，水泥熟料產(chǎn)量同比增加，加劇了水泥產(chǎn)能過剩矛盾，大氣質(zhì)量較同期惡化，大氣污染應(yīng)急預(yù)警明顯增加，京津冀及周邊大氣質(zhì)量較去年同期有明顯下降。（見表1）。

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　　據(jù)統(tǒng)計，河北省共有85條水泥熟料生產(chǎn)線，自2018年11月15日（至2019年3月15日結(jié)束）開始執(zhí)行采暖季差異化錯峰生產(chǎn)以來，達(dá)到豁免不停窯的生產(chǎn)線有45條，其中供暖16條，協(xié)同處置26條（含危廢、處理垃圾、污泥等）、保障重點(diǎn)工程3條，合計未停窯熟料產(chǎn)能約日產(chǎn)130000噸。截止1月17日，河北已停窯50條（包括地方政府因考慮環(huán)保排放總量和重污染天氣預(yù)警方案另要求的政策停窯），停窯率59%，未停窯35條。京津冀地區(qū)發(fā)布的大氣重污染預(yù)警次數(shù)和天數(shù)：北京市3次共8天、天津4次共14天、唐山4次共35天、廊坊5次共43天、保定5次共27天、石家莊4次共42天、邢臺4次共23天、邯鄲4次共36天。而河北省及周邊大氣質(zhì)量較去年同期有明顯下降。經(jīng)測算，2018～2019采暖季期間，河北省水泥產(chǎn)量較2017～2018年同期增加1000萬噸。二氧化碳增加排放860萬噸，氮氧化物增加排放1.1萬噸，二氧化硫增加排放300噸，固體顆粒物增加排放1500噸。

　　新問題主要有以下幾個：

　　1、承擔(dān)協(xié)同處置生活垃圾、市政污泥、危廢和工業(yè)尾渣的水泥熟料生產(chǎn)線，不論處置量多少，基本不參加錯峰生產(chǎn)。并且多以企業(yè)自行上報登記為主，缺少公開的具有資質(zhì)的第三方核定，信息不及時公開，社會監(jiān)督難度大。這容易造成企業(yè)為躲避錯峰生產(chǎn)而弄虛作假。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)部分承擔(dān)協(xié)同處置任務(wù)的水泥企業(yè)無法做到廠區(qū)無異味，污水排放不達(dá)標(biāo)。

　　2、以水泥窯冬季供暖為由不參加錯峰生產(chǎn)。錯峰生產(chǎn)的本意就是為了避免冬季供暖鍋爐與水泥窯爐疊加造成的環(huán)境污染，而利用水泥窯供暖增加了水泥企業(yè)的耗水量、耗電量、耗煤量和維護(hù)管理成本，并非環(huán)境效益最優(yōu)的供暖技術(shù)，并且一旦水泥生產(chǎn)設(shè)備出現(xiàn)故障或庫滿停窯，

　　就無法保障供暖。

　　3、地方政府自行規(guī)定水泥企業(yè)超低排放指標(biāo)，達(dá)到指標(biāo)的企業(yè)就豁免錯峰生產(chǎn)，沒有同一規(guī)劃和聯(lián)動措施。必須意識到，即使達(dá)到超低排放，也會有排放量。如果某幾個地區(qū)豁免錯峰生產(chǎn)，那么豁免地區(qū)的水泥產(chǎn)品就會大量流向嚴(yán)格執(zhí)行停窯錯峰生產(chǎn)的地區(qū)，容易造成惡意傾銷，嚴(yán)重破壞市場公平競爭環(huán)境。從實(shí)際情況來看，冬季北方地區(qū)建筑工程停工，此時水泥市場需求量較少，豁免水泥企業(yè)不停窯只會加大產(chǎn)品傾銷量和污染排放總量，增加企業(yè)財務(wù)成本，對有效化解嚴(yán)重過剩的水泥產(chǎn)能和污染防治極其不利。

　　地方政府完全豁免部分水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)，容易加劇產(chǎn)能過剩的矛盾，也會造成客觀上排放總量增加。因此，在水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾依舊存在的情況下，完豁免錯峰而未能有效壓減生產(chǎn)負(fù)荷的水泥企業(yè)過多，對于堅決不打折扣停窯有效壓減產(chǎn)量的水泥企業(yè)形成了相對“不公平性”，如果水泥企業(yè)不參與錯峰生產(chǎn)的處罰成本過低，那么個別企業(yè)容易鉆政策空子利用民生供暖、協(xié)同處置等理由躲避錯峰生產(chǎn)。

　　四、措施建議

　　在調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)中出現(xiàn)的問題，提出以下改進(jìn)措施建議：

　?。ㄒ唬┙ㄗh相關(guān)部門牽頭起草《水泥企業(yè)執(zhí)行錯峰生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范》，統(tǒng)一協(xié)同處置、冬季供暖、超低排放的衡量標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)差別錯峰生產(chǎn)提供技術(shù)支撐。

　　（二）建立健全水泥企業(yè)執(zhí)行錯峰生產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制。建議建立企業(yè)實(shí)名舉報平臺，暢通監(jiān)督渠道，明確舉報路徑和錯峰生產(chǎn)政策落實(shí)反饋機(jī)制，對拒不執(zhí)行錯峰生產(chǎn)的企業(yè)，應(yīng)通過差別電價、排污收費(fèi)等手段，加大對違規(guī)企業(yè)的處罰力度。

　　（三）水泥行業(yè)在京津冀晉魯豫地區(qū)是整體上全局上的水泥產(chǎn)品供給端，聯(lián)動發(fā)展關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，建議原則上統(tǒng)一停窯天數(shù)和起止時間。

　　（四）錯峰生產(chǎn)期間承擔(dān)居民供暖任務(wù)確實(shí)無法停窯的水泥企業(yè)，應(yīng)減少生產(chǎn)負(fù)荷 15%以上，待供暖任務(wù)結(jié)束后必須補(bǔ)足錯峰生產(chǎn)停窯天數(shù)。

　?。ㄎ澹τ诶秒娛a(chǎn)水泥熟料，水泥窯協(xié)同處置的企業(yè)實(shí)施“錯峰置換”，即錯峰生產(chǎn)期間應(yīng)承擔(dān)的污染物減排量由周邊普通水泥企業(yè)適當(dāng)延長停窯時間來置換補(bǔ)償。錯峰生產(chǎn)期間，未停窯的企業(yè)生產(chǎn)的水泥熟料經(jīng)檢驗(yàn)合格，由區(qū)域內(nèi)普通水泥企業(yè)統(tǒng)籌消化處理,熟料價格參考接收熟料的普通水泥企業(yè)的變動成本制定，協(xié)同處置水泥企業(yè)給予普通水泥企業(yè)運(yùn)輸費(fèi)用補(bǔ)貼。

　?。┌凑崭魇∈凶灾螀^(qū)總量減排的要求，客觀確定各地錯峰生產(chǎn)的排放強(qiáng)度和總量控制的衡量標(biāo)準(zhǔn)。建議錯峰生產(chǎn)政策不豁免水泥企業(yè)。

　?。ㄆ撸┌l(fā)揮協(xié)會作用。行業(yè)協(xié)會做好監(jiān)督工作，引導(dǎo)企業(yè)遵紀(jì)守法加強(qiáng)自律，協(xié)助地方有關(guān)部門平穩(wěn)科學(xué)推進(jìn)錯峰生產(chǎn)，鞏固污染防治攻堅戰(zhàn)成果。