國家發(fā)展和改革委員會會同自然資源部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、交通運輸部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，公安部、市場監(jiān)管總局、應(yīng)急管理部、國家鐵路集團、中國海警局、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》包括總體要求、推動機制砂產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、加強河道采砂綜合整治與利用、逐步有序推進海砂資源利用、積極推動砂源替代利用、進一步壓實地方責任、進一步加強市場監(jiān)管、建立健全工作機制8個部分。現(xiàn)就《意見》主體內(nèi)容進行解讀，并對生態(tài)環(huán)境保護工作相關(guān)工作重點進行闡述。

一、關(guān)于《意見》出臺的背景

砂石是工程建設(shè)中最基本且不可或缺的建筑材料，近年來出現(xiàn)了供給不足和價格上漲的現(xiàn)象。《意見》出臺的目的是穩(wěn)定砂石市場供應(yīng)、保持價格總體平穩(wěn)，促進行業(yè)健康有序發(fā)展。正確分析砂石價格上漲的背景原因，對于提出緩解資源緊缺的對策十分必要。

（一）供需矛盾是造成砂石價格上漲的主要原因

2016年以來，砂石行業(yè)價格出現(xiàn)波動式上漲，是由河砂自然資源補給大幅減少、砂石市場需求猛增、砂石替代資源發(fā)展不足等多種因素造成的。

一方面，我國主要江河年輸砂量均呈明顯下降趨勢。1959～2007年我國長江、黃河、珠江、松花江、遼河、海河、淮河、錢塘江和閩江等9條河流，總輸砂量降低500億噸，其中，庫壩攔砂減砂量為280億噸，占56%;水土保持措施減砂量為115億噸，占23%;工農(nóng)業(yè)用水減砂量為75億噸，占15%;河道采砂減砂量為30億噸，占6%。與上世紀70年代相比，黃河輸砂量減少了89%，長江輸砂量減少了68%；珠江2000～2005年的平均輸砂量不到最高水平的一半。主要河流總?cè)牒］斏傲繌?955～1968年的20.3億噸/年降至1997～2010年的5.0億噸/年，減幅達78.5%。

另一方面，市場砂石需求持續(xù)增加。隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不斷加大，砂石需求量相應(yīng)持續(xù)增加。僅2016年至2018年，全國砂石骨料需求量就由約180億噸增至200億噸，增幅約11.1%。

與此同時，替代砂源保障能力薄弱。隨著天然砂石資源約束趨緊，機制砂石逐漸成為我國建設(shè)用砂石的主要來源。但是，機制砂石行業(yè)還面臨著質(zhì)量保障能力弱、開發(fā)成本高等問題。另外，海砂、荒漠砂等資源的替代利用仍存在技術(shù)差距，大宗工業(yè)固體廢棄物等資源再生利用不足。

（二）低廉不是自然砂石資源的合理價值

造成自然資源價格低廉的還有競爭因素和未納入環(huán)境成本。長期以來砂石行業(yè)過度發(fā)展導致產(chǎn)能過剩和低價競爭，導致砂石的價格就應(yīng)該如此低廉的錯誤認知。這種現(xiàn)象在我國許多行業(yè)都曾出現(xiàn)過，有色金屬、稀土等資源依賴型行業(yè)，都曾因為盲目發(fā)展、產(chǎn)能過剩，造成企業(yè)間相互壓價，高價值、高品質(zhì)的產(chǎn)品都被做成“白菜價”。另一方面，采砂導致的直接環(huán)境損害和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失未計入商品成本。由于流域水土流失治理成效的逐漸顯現(xiàn)，河流輸砂量持續(xù)減少，砂石資源的稀缺性將與日俱增；隨著全社會對綠水青山價值認同度的提高，河流生態(tài)系統(tǒng)的自然價值會越來越高。早在上世紀九十年代，英國、德國、荷蘭、瑞士、法國等國家就已全面禁止河道采砂，意大利、葡萄牙和新西蘭已經(jīng)開始限制或禁止河道采砂。因此，就我國現(xiàn)在生態(tài)文明的發(fā)展進程看，砂石價格的上漲其實是一定程度上回歸了自然資源應(yīng)有的價值。

（三）資源供給必須多元化、綠色化

長期以來，砂石領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管力度偏軟，資源無序開采普遍存在，非法開采遍地開花，成本很低，導致砂石市場出現(xiàn)混亂局面。經(jīng)過一段時間的強化治理，行業(yè)粗放發(fā)展的趨勢得到扭轉(zhuǎn)，市場得到規(guī)范。但是，在執(zhí)法監(jiān)管全面趨嚴的情況下，一些地方政府整治工作簡單粗放，出臺了一些全域禁采的政策，導致局部地區(qū)采砂采石企業(yè)集中關(guān)停。在“堵后門”的同時，沒有及時做好“開前門”工作，使砂石市場供應(yīng)緊張、價格上漲，甚至出現(xiàn)低質(zhì)砂石混入市場流通，給工程建設(shè)質(zhì)量帶來隱患。

《意見》的出臺，將引導砂石行業(yè)調(diào)整成為機制砂、河砂、工業(yè)固廢制砂以及海砂等多元渠道并存的結(jié)構(gòu)模式，對于提升砂石市場供應(yīng)能力，穩(wěn)定砂石價格具有重要意義。

二、關(guān)于“總體要求”

《意見》在處理近期經(jīng)濟發(fā)展需求和長期生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系上，以“有序”和“健康”為核心目標，提出了“加快‘開前門’、堅決‘堵后門’”的鮮明原則；既以“先立后破”解決當前市場對砂石資源“供需平衡、價格合理”的有序發(fā)展需求，又以“產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、標準化、生態(tài)化”作為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的目標方向，還以“合理控制河湖砂開采、逐步提升機制砂等替代砂源利用比重”作為供給結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整的具體路徑；充分體現(xiàn)了在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展并向高質(zhì)量目標有序轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略思路，也體現(xiàn)了自“既要綠水青山、又要金山銀山”向“寧要綠水青山，不要金山銀山”的有序演進。

三、關(guān)于“推動機制砂產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”

建設(shè)用砂石包括天然砂石、機制砂石兩類。天然砂石主要源于山川河流。依據(jù)《砂石行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》（DZ/T0316）中的定義，機制砂石是指由原生巖石礦山資源經(jīng)機械破碎、篩分、整形等工藝加工制成的砂石顆粒。隨著天然砂石資源枯竭，機制砂石逐漸替代天然砂石彌補市場需求，目前我國機制砂石已占建設(shè)用砂石的近70%。目前，機制砂石生產(chǎn)已由簡單分散的人工或半機械的作坊逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闃藴驶?guī)?；墓S，但機制砂石行業(yè)還面臨著質(zhì)量保障能力弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、綠色發(fā)展水平低、局部供求不平衡等突出問題。2019年，工業(yè)和信息化部等10部門印發(fā)了《關(guān)于推進機制砂石行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（工信部聯(lián)原〔2019〕239號）重點應(yīng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后問題。

《意見》提出要大力發(fā)展和推廣應(yīng)用機制砂，以主要依靠機制砂滿足建設(shè)需要作為立足點和著力點，不斷提高機制砂應(yīng)用比重。在區(qū)域布局上，《意見》提出“支持京津冀及周邊、長三角等重點區(qū)域投放大型砂石采礦權(quán)”。在污染防治方面，強調(diào)了“建設(shè)綠色礦山”的要求以及“加快建設(shè)一批大型礦石生產(chǎn)基地與加工集散中心，有效改善礦石產(chǎn)業(yè)‘小、零、散、亂’的局面”。

城市群周邊機制砂產(chǎn)能的投放，客觀上加大了區(qū)域大氣環(huán)境保護工作壓力。應(yīng)高水平建設(shè)并全面達到《砂石行業(yè)綠色礦山建設(shè)標準》。礦山選址應(yīng)同時符合國家的法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃，嚴格遵守國家公園、自然保護區(qū)和自然公園（風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水利風景名勝區(qū)等）以及生態(tài)保護紅線的管控要求，且礦山開采不得對主要交通干線和旅游公路兩側(cè)直觀可視范圍內(nèi)的地貌景觀造成影響和破壞。開采礦山應(yīng)按規(guī)定進行環(huán)境影響評價和地質(zhì)災(zāi)害評估，制定并實施相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護和復墾方案并確保達到國家和省的有關(guān)標準，實現(xiàn)環(huán)境生態(tài)化、開采方式科學化、資源利用高效化以及管理信息數(shù)字化。

四、關(guān)于“加強河道采砂綜合整治與利用”

就河道采砂，《意見》提出了“綜合整治”和“利用”兩方面的要求，通過嚴打、清理和利用三種路徑落實。

第一，依法嚴厲打擊非法采礦。河道采砂可能造成河床底質(zhì)、河道形態(tài)以及流速格局的改變，損害魚類、底棲生物、沉水植物等水生生物及其生境，造成水質(zhì)污染，干擾灘涂濱岸帶并導致植物入侵，威脅橋梁構(gòu)筑物等安全；棄采后生態(tài)系統(tǒng)恢復緩慢?！兑庖姟诽岢觥搬槍﹂L期存在的無證開采、不按許可要求采砂等非法開采行為，保持高壓態(tài)勢，加大打擊力度，嚴防非法采砂反彈”。國家實施河道采砂許可制度，采砂單位應(yīng)依法取得采砂許可證，并嚴格依照許可的采砂地點、開采范圍、高程，作業(yè)方式、現(xiàn)場清理方案以及許可證有效期限等要求施工。

第二，合理開發(fā)利用河道砂石資源。通過加快編制河道采砂規(guī)劃，作為河道采砂許可、管理和監(jiān)督檢查的依據(jù)。先立后破，嚴格依法依規(guī)科學劃定禁采區(qū)、禁采期，結(jié)合當?shù)亟ㄔO(shè)需求，合理確定采石場限制數(shù)量，有序提供合法采砂渠道，清理取消一些地區(qū)對采砂場不合理的“一刀切”式的禁采區(qū)、禁采期設(shè)置以及全年、全域禁采的極端限制。

河道采砂的禁采區(qū)包括飲用水水源保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等現(xiàn)有法律規(guī)定的禁止開發(fā)區(qū)域以及防洪工程、基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護范圍。主汛期、超過防洪警戒水位期間應(yīng)當確定為禁采期。在可采區(qū)、可采期內(nèi)，因防洪、河勢改變、水工程建設(shè)、水生態(tài)環(huán)境遭受嚴重改變以及有重大水上活動等情形不宜采砂的，縣級以上人民政府河道采砂主管部門應(yīng)當劃定臨時禁采區(qū)或者規(guī)定臨時禁采期。河道采砂實施總量控制制度，規(guī)劃應(yīng)根據(jù)資源儲量、動態(tài)補給量以及對下游的影響，科學限定區(qū)域和單個開采區(qū)的年度采砂控制量。

第三，聯(lián)合實施水利工程與砂石利用?！兑庖姟诽岢隼煤拥?、航道疏浚和以三峽水庫為試點清淤獲取砂石資源的路徑。對于為保障行洪、航運安全確需疏浚和清淤的河道或水庫，應(yīng)開展工程生態(tài)環(huán)境影響評價，合并實施水生態(tài)系統(tǒng)修復工程。

五、關(guān)于“逐步有序推進海砂資源利用”

海砂作為一種重要的砂石資源，《意見》重點強調(diào)了合理開采和規(guī)范利用兩個方面，其中包括“建立完善海砂開采管理長效機制”。

我國砂質(zhì)海岸長度占大陸海岸線長度的25.6%，具有豐富的陸源沉積物來源，近岸和廣闊的大陸架淺海區(qū)域也蘊藏著豐富的砂礦資源。目前海砂利用主要集中在臨海工業(yè)、港口碼頭、濱海旅游設(shè)施建設(shè)等圍填海領(lǐng)域。由于海砂中氯離子銹蝕鋼筋會導致建筑開裂，未經(jīng)淡化的海砂不得用于建筑領(lǐng)域。2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等8部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強海砂開采運輸銷售使用管理通知》（建質(zhì)﹝2018﹞108號），嚴格控制違法違規(guī)海砂流入建筑市場。

海砂是一種重要的海洋生態(tài)環(huán)境要素。濫采海砂造成的生態(tài)環(huán)境影響包括海岸侵蝕和海水倒灌，懸浮物濃度增加，作業(yè)油污、廢水以及垃圾污染，底質(zhì)變化影響海洋生物棲息、繁殖，魚類資源削減，以及港口、航道以及工程設(shè)施安全風險等。

對海砂開采活動管理必須以保護海洋生態(tài)環(huán)境和海洋設(shè)施為前提,符合《全國海洋功能區(qū)劃》和各省《海洋生態(tài)紅線保護規(guī)劃》。編制區(qū)域海砂開采規(guī)劃應(yīng)在調(diào)查海砂資源儲量和空間分布的基礎(chǔ)上科學確定禁采區(qū)、禁采期及可采區(qū)、可采深度、年允許開采量等。禁止在海洋保護區(qū)、侵蝕岸段、防護林帶毗鄰海域及重要經(jīng)濟魚類的產(chǎn)卵場、越冬場和索餌場開采海砂等固體礦產(chǎn)資源。加強海砂開采項目的環(huán)境準入，嚴格控制近岸海域海砂開采的數(shù)量、范圍和強度,防止海岸侵蝕等海洋災(zāi)害的發(fā)生；加強對海島采石及其他礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的管理,防止對海島及周圍海域生態(tài)環(huán)境進行破壞。

六、關(guān)于“積極推進砂源替代利用”

《意見》提出廢石尾礦安全綜合利用、建筑拆除垃圾等固廢資源制造再生砂石、工程施工采挖砂石統(tǒng)籌利用以及推廣鋼結(jié)構(gòu)裝配式建筑4種砂石替代方式。

據(jù)統(tǒng)計，我國每年產(chǎn)生各類大宗工業(yè)固體廢棄物堆存量超過百億噸，其中各類礦山的尾礦堆存量超過50億噸，僅鐵尾礦就達15億噸；2017年城市建筑垃圾超過27億噸；2019年全國鋼產(chǎn)量近10億噸，鋼渣達2億噸，綜合利用率僅30%左右；磷化工行業(yè)產(chǎn)生的磷石膏堆存量超過7億噸，并且以每年5千萬噸的速度遞增。推廣大宗工業(yè)固體廢棄物資源利用，以工業(yè)固廢為原料生產(chǎn)砂石類產(chǎn)品，不僅可以有效降低工業(yè)固廢堆存占用土地等生態(tài)環(huán)境問題，同時也可以作為砂石市場的一個重要補充。目前部分地方已開展了工業(yè)固廢應(yīng)用于建筑行業(yè)的試點示范工作，如四川、貴州開展了以磷石膏砂漿替代原有水泥砂漿應(yīng)用于建筑工程中的示范。

進一步開拓砂石原料，研究海砂、荒漠砂安全利用技術(shù)，加快各類砂石的工程應(yīng)用試點示范和推廣，拓展各種不同砂源的多領(lǐng)域應(yīng)用。鼓勵砂石的分品質(zhì)梯級使用，如高品質(zhì)、高純度石英砂應(yīng)更多應(yīng)用于工業(yè)原料，避免廉價應(yīng)用于建筑市場。

七、砂石行業(yè)環(huán)境管理的原則

《意見》提出了堅持“開前門，堵后門”的原則。

“開前門”就是鼓勵未達到相關(guān)要求的企業(yè)進行升級改造，完善必要設(shè)施設(shè)備，盡快復工復產(chǎn)；對于開采企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境影響和破壞，依據(jù)“邊開采、邊治理”的原則，督促企業(yè)完成治理和修復工作，確保生態(tài)環(huán)境修復治理工作到位。凡沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的執(zhí)法事項一律取消。需要保留或新增的執(zhí)法事項，要依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查。嚴禁為應(yīng)付督察不分青紅皂白地采取緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡單粗暴行為，以及“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等敷衍應(yīng)對做法；應(yīng)當妥善處理、分類施策、有序推進，堅決禁止搞“一刀切”行為。

“堵后門”就是對于法律法規(guī)有明確要求的自然保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域，禁止采砂采石活動；依法嚴厲查處違法開采、違規(guī)生產(chǎn)、非法盜采、污染破壞生態(tài)環(huán)境等違法違規(guī)行為。在大氣環(huán)境重點治理區(qū)，繼續(xù)強化砂石企業(yè)防揚塵措施督察。

八、《意見》對砂石行業(yè)產(chǎn)生的影響

砂石行業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)性行業(yè)，也是產(chǎn)生一定生態(tài)環(huán)境影響的行業(yè)。在世界范圍內(nèi)，相對其他多種類型礦產(chǎn)資源，對采砂的環(huán)境管制都是實施最晚的，也因此時至今日才與日益嚴格的環(huán)境管理進程產(chǎn)生了沖突。

《意見》全文貫穿砂石產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和依法保護生態(tài)環(huán)境兩條主線。充分運用市場規(guī)律引導砂石資源結(jié)構(gòu)替代和產(chǎn)業(yè)布局，運用依法治國的原則糾偏簡單過激的執(zhí)法，使粗放發(fā)展方式與粗放的管理方式通過沖突而實現(xiàn)自檢與改進，以政策激勵和法規(guī)約束共同促進資源利用效率提升和生態(tài)環(huán)境保護兩大核心目標的實現(xiàn)，推動砂石行業(yè)的健康發(fā)展。