2015年以來，30座城市分兩批，成為海綿城市國家級試點。然而，在2016年入夏卻遭遇了尷尬。首批16個城市試點里，包括武漢、鎮(zhèn)江、嘉興等在內(nèi)，有10個出現(xiàn)了內(nèi)澇。

  2015年4月，國家頒布了首批海綿城市試點。2016年入夏，16個試點城市有10個出現(xiàn)了內(nèi)澇。

  住建部調(diào)研顯示，項目完工率較高，但存在著小、散、碎片化現(xiàn)象。而百億投資之后，海綿城市項目面臨難以維護(hù)的窘境。

  “武漢洪澇后，好多人在否定海綿城市建設(shè)?！?016年7月10日，北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院副院長李迪華感嘆。不久前，他就接受媒體采訪，試圖為這一新興的城市雨洪管理模式正名。

  2015年以來，30座城市分兩批，成為海綿城市國家級試點。然而，原本寄望能增強城市抵御暴雨等災(zāi)害的工程建設(shè)，在2016年入夏卻遭遇了尷尬。根據(jù)新聞報道，首批16個城市試點里，包括武漢、鎮(zhèn)江、嘉興等在內(nèi)，有10個出現(xiàn)了內(nèi)澇。

  面對尷尬，不少城市選擇了沉默?！熬徱痪?，現(xiàn)在我們還不方便接受采訪。”江蘇省鎮(zhèn)江市建設(shè)局婉拒了媒體的約訪。而實際上，鎮(zhèn)江被不少專家視為目前中國海綿城市建設(shè)的典范。

  動輒數(shù)百億投資的海綿城市，正遭受強降雨的考驗。相關(guān)媒體梳理了第一批試點建設(shè)狀況，以窺海綿城市的中國現(xiàn)實。

  三年任務(wù)，時間太緊

  “項目負(fù)責(zé)人都在工地忙碌，很少見到他們回來?！弊鳛槭着圏c中唯一入選的縣級市，河北省遷安市住建局辦公室工作人員說。

  這是這一批先行者的目前常態(tài)。2015年4月，財政部、住建部、水利部等三部委聯(lián)合發(fā)文，鎮(zhèn)江、遷安、廈門、武漢等16個城市成為首批海綿城市試點。時間很緊：3年期限，需在試點區(qū)域完成70%的降雨就地消納和利用目標(biāo)。由此，首批試點建設(shè)如火如荼開展，如今已一年有余。

  “所有試點城市都感覺，時間太緊?！睋?jù)與會專家稱，2016年3月在深圳召開的一次海綿城市國際研討會上，鎮(zhèn)江、西咸新區(qū)等第一批試點城市一致反映時間問題。

  據(jù)不少受訪專家稱，現(xiàn)階段，國內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計院所普遍存在技術(shù)、經(jīng)驗、數(shù)據(jù)不足，首批試點項目在方案設(shè)計階段耗時很長。但迫于項目的時限，常常出現(xiàn)項目方案粗糙、生搬硬套，導(dǎo)致工程達(dá)不到預(yù)期效果。

  2016年初，北京東方利禾景觀設(shè)計有限公司景觀設(shè)計師王幸大對首批試點的部分項目進(jìn)行圖審。

  “設(shè)計太過簡單了?！蓖跣掖笤趫D審后當(dāng)場指出。他對兩處試點城市的方案比較發(fā)現(xiàn)，雖然兩地在氣候、雨行、土壤等方面地域差別較大，但由同一規(guī)劃設(shè)計院設(shè)計的兩張圖紙卻如出一轍，設(shè)計較為粗糙。經(jīng)過實地考察發(fā)現(xiàn)，有三條道路項目建設(shè)，基本的豎向都沒有解決，導(dǎo)致排水不暢；填料沒有考慮到有無機非隔離帶的差異，所選用的植物基本相同。

  而按照2014年《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》要求，土壤的配比、滲透率有特定規(guī)范，要結(jié)合本地的雨行、氣候、水文水利共同分析。

  首批試點中，王幸大實地考察的主要是新區(qū)試點項目，除此之外，老舊小區(qū)項目改造更為復(fù)雜。試點鎮(zhèn)江是唯一一個396項建設(shè)項目幾乎全部在老舊小區(qū)的城市。

  2016年4月，鎮(zhèn)江華潤新村試點項目開工。“工程計劃8月完成，但我感覺到9月份才能結(jié)束?！必?fù)責(zé)該區(qū)項目的北京土人城市規(guī)劃設(shè)計有限公司上海分公司副院長周水明捏了把汗，老舊城區(qū)普遍綠化率低、空間狹窄，需要通盤考慮綜合管網(wǎng)、雨污分流工程、道路系統(tǒng)工程及小區(qū)的公共活動空間?！版?zhèn)江委托國內(nèi)專業(yè)的水環(huán)境公司提前測算摸底，給出基礎(chǔ)參數(shù)，當(dāng)?shù)厥姓贺?fù)責(zé)管網(wǎng)建設(shè)，我們做景觀設(shè)計，需要協(xié)調(diào)各家設(shè)計才行?！?

  2016年5月，試點建設(shè)已一年多，據(jù)公布，住建部城市建設(shè)司首批試點調(diào)研顯示，現(xiàn)已開工建設(shè)并形成實物工作量的項目593個,占59.8%，完工率較高。

  不過，對首批試點的累累碩果，李迪華吐露他的擔(dān)憂，“三年時間，基本需要一年到兩年時間學(xué)習(xí)，第三年全面鋪開，很顯然太緊張了。”

  老園林工人的對峙

  2014年夏天，在陳雨（化名）監(jiān)督下，老園林工人做著下凹式綠地。按設(shè)計，道路兩旁的綠地要低于路面，下雨時，雨水會自然被綠地吸納存滯。這是海綿城市的低影響開發(fā)（LID）理念中非常常見的設(shè)計，以源頭分散控制的方式，來減輕暴雨產(chǎn)生的地表徑流。

  然而，老園林工人顯然不理解這種做法，執(zhí)拗地摞土成丘?！皯?yīng)該再挖一些土出來?！标愑耆宕蔚靥嵝讶堑脠@林工人越發(fā)不耐煩，后者發(fā)怒：“這輩子從來沒有做過花壇低于人行道的！”

  陳雨是李迪華的學(xué)生。北大畢業(yè)生和老園林工人僵持不下，只能在施工現(xiàn)場給導(dǎo)師打電話。

  李迪華倒是理解這些園林工人：“讓他們一下子改變積攢了幾十年的工程經(jīng)驗，這是革命性的變化，你想這容易嗎？”

  這僅是海綿城市建設(shè)里的一個剪影。這類觀念上的微觀沖突，各地幾乎都在上演。不只是參與建設(shè)者，身處“試驗田”里的公眾對此類建設(shè)也大惑不解。

  江二小區(qū)是鎮(zhèn)江實施海綿城市建設(shè)的首個項目，對十幢樓及停車場的1.9萬平方米進(jìn)行改造。2015年4月前的半年時間里，為設(shè)計方案，鎮(zhèn)江規(guī)劃設(shè)計院院長趙江跑來十多次檢查小區(qū)管網(wǎng)、管道。

  “去一次就被看門老大爺罵一次?！彼V苦。2015年4月下半月，推土機涌入這座高齡小區(qū)，江二小區(qū)停車場最終像制作夾心餅干一樣進(jìn)行了含粗礫石、細(xì)礫石的透水鋪裝。

  面臨這樣的不理解，試點城市只能加強海綿城市的宣傳力度。2016年1月，在陜西省西咸新區(qū)，當(dāng)?shù)亻_展了海綿城市知識有獎競賽活動：“海綿城市改變傳統(tǒng)城市建大管道，以快排為主的雨水處理方式，讓城市如生態(tài)海綿般通暢地呼吸吐納，實現(xiàn)雨水在城市中的自然遷移……”

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  碎片化

  上述住建部調(diào)研結(jié)果顯示，首批試點建設(shè)存在著小、散、碎片化現(xiàn)象。缺乏統(tǒng)籌考慮整個城市水系統(tǒng)的綜合規(guī)劃和設(shè)計。

  “建設(shè)海綿城市不僅僅是雨水的源頭控制，如雨水花園、下沉式綠地、生物滯留池等低影響開發(fā)措施，還應(yīng)該系統(tǒng)考慮水安全、水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的問題。

  ”住建部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會委員謝映霞認(rèn)為。

  2016年3月，在鎮(zhèn)江華潤新村試點，負(fù)責(zé)該小區(qū)景觀設(shè)計的周水明與物業(yè)溝通時察覺，鎮(zhèn)江是事先通知各小區(qū)申請海綿城市項目后進(jìn)行篩選?！拔业玫降摹逗＞d城市背景下的老舊小區(qū)LID景觀改造》研究課題目標(biāo)是使華潤新村小區(qū)承擔(dān)該區(qū)75％的年徑流總量，沒有考慮其對整片匯水區(qū)域的作用?！?

  不過，廣州大學(xué)海綿城市建設(shè)工程研究所所長佘年則提出，鎮(zhèn)江每個小區(qū)的LID改造正是在系統(tǒng)分析完成后定出的控制指標(biāo)，是系統(tǒng)分析優(yōu)化的結(jié)果。

  北京建筑大學(xué)海綿城市研究院院長助理王文亮告訴南方周末，“碎片化往往不是體現(xiàn)在工程層面。海綿城市建設(shè)初期有過分強調(diào)源頭減排，企圖依靠該系統(tǒng)，或僅依靠傳統(tǒng)管網(wǎng)達(dá)到內(nèi)澇防治目標(biāo)的傾向?！蹦壳?，不經(jīng)過系統(tǒng)分析和方案比選，片面、理想化地通過源頭、末端、管網(wǎng)、水系等單一技術(shù)措施，來解決復(fù)雜的系統(tǒng)問題的現(xiàn)象普遍存在。

  碎片化問題根源最終指向頂層設(shè)計。王文亮解釋，此種情況除了與在國內(nèi)普遍缺乏建設(shè)經(jīng)驗技術(shù)下，項目一哄而上有關(guān)，還和地方管理部門城市建設(shè)理念沒有根本轉(zhuǎn)變有關(guān)。

  北京建筑大學(xué)城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點實驗室主任李俊奇建議，試點應(yīng)該綠色（綠色基礎(chǔ)設(shè)施）和灰色（傳統(tǒng)的雨水管渠排放系統(tǒng)）結(jié)合，并以綠色為主，共同構(gòu)建彈性的雨水基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

  在低影響開發(fā)設(shè)施的落實方面，王幸大認(rèn)為，目前試點城市在設(shè)計上主要依照傳統(tǒng)工程經(jīng)驗，沒有進(jìn)行詳細(xì)模型建構(gòu)分析，致使雨水花園等低影響開發(fā)設(shè)施不合格。且施工圖設(shè)計說明簡單，如沒有明確介質(zhì)比等，導(dǎo)致工程預(yù)算仍然沿襲常規(guī)計算進(jìn)行，施工隊的利潤偏低，易導(dǎo)致施工不當(dāng)，造成項目差強人意。

  “對于下凹式綠地的施工，傳統(tǒng)施工隊在施工過程中，僅是把綠地平面做得低于路面，地下的滲透鋪裝不完善，原本應(yīng)兼具收納、滯留雨水功能的下凹式綠地成了蚊蠅孳生地。”在美國西雅圖從事低影響開發(fā)二十余年的佘年常常遇到該情況。為此他感慨：在國內(nèi)從事低影響開發(fā)最得意的是培養(yǎng)幾個優(yōu)質(zhì)包工頭。

  “現(xiàn)在主體施工隊伍是過去城市園林工程施工方，認(rèn)為植物種活就好了?！崩畹先A認(rèn)為，低影響開發(fā)建設(shè)不同于往日簡單粗獷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培養(yǎng)一批符合海綿城市建設(shè)需求的施工隊伍。

  后期難維護(hù)

  海綿城市建設(shè)是理念、運營、管理、維護(hù)于一體，維護(hù)環(huán)節(jié)持續(xù)漫長。首批試點建成項目中，除管線、管網(wǎng)作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可交由運營方，道路、綠地、公園、河道等具有明顯公益性項目建成后，運營維護(hù)環(huán)節(jié)普遍存在缺失。

  2016年7月底，在西咸新區(qū)，天福和園小區(qū)項目接近尾聲，西咸新區(qū)海綿城市技術(shù)中心技術(shù)員梁行行發(fā)現(xiàn)新設(shè)施并未得到社區(qū)的特殊關(guān)照。本用于蓄積雨水的植草溝、下凹式綠地擺放著自行車，由于地勢低，垃圾也被丟進(jìn)了草溝。

  “從商業(yè)邏輯上，此類公益應(yīng)由政府付費，但長期依靠政府埋單不可持續(xù)?！眹邑斦縋PP研究院副院長滿莉說。因此，國家鼓勵首批試點采用PPP模式（一類公私合作模式），對PPP項目私人資本占比超過一定比例額外獎勵10%。

  中宜環(huán)科環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究數(shù)據(jù)顯示，目前首批試點項目已有60%-80%采用該模式。但主要處于規(guī)劃推廣及招投標(biāo)的階段，落地項目寥寥，這是首批試點普遍遭遇的難題。

  2016年7月，據(jù)新華網(wǎng)報道，常德市海綿辦稱，目前試點項目只能依靠地方投資平臺借債，導(dǎo)致債務(wù)增加。截至2016年6月，常德市政協(xié)調(diào)研報告顯示，常德本計劃三年完成示范區(qū)148個項目，除國家、地方政府財政支持，還需融資以及引入社會資本42億元。但PPP項目進(jìn)展緩慢，僅有14%的項目完成PPP項目方案，進(jìn)入實操階段的PPP項目僅占已開工項目的1%，與中央要求70%差距大。主要原因是常德現(xiàn)有條件與民營資本的期望值有差距。

  “社會資本觀望多，進(jìn)入少?！睗M莉認(rèn)為，主要因為海綿城市的多目標(biāo)、多渠道、多手段、多技術(shù)特征，盈利模式不確定，致使地方政府操作難度大。

  “首批試點PPP項目存在亂象，為了做PPP而PPP。”據(jù)參與首批試點建設(shè)的財政專家介紹，“普遍試點將PPP視為單一融資功能，以追求農(nóng)發(fā)行、國開行等政策性銀行低息貸款為目的，項目識別時，對財政承受能力和物有所值方面論證不足，沒有完全遵照應(yīng)有的‘公開、公平、公正’程序評定?！?

  不少專家對試點城市的未來表示擔(dān)憂，“首批試點PPP項目中，對非營利性的內(nèi)容主要是由政府購買服務(wù)，這種方式是不可持續(xù)的?！?

  “首批試點城市要實現(xiàn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，必須有持續(xù)盈利模式。”佘年發(fā)現(xiàn)，幾乎所有發(fā)達(dá)國家都將暴雨管理作為公用項目，以使用者付費來解決問題。

  對此，滿莉建議建立獎勵補償制度和按效付費機制。首先，對超額排放雨水的工程收取相應(yīng)的費用，尤其是排放污水直接污染到下游水體給予重罰；其次，對在建設(shè)地下雨水收集利用系統(tǒng)的建筑與小區(qū)使用雨水資源時，制定對使用雨水者的獎勵制度，以及授予雨水項目經(jīng)營者雨水特許經(jīng)營制度，按市場化方式經(jīng)營雨水，從而實現(xiàn)后期的海綿城市工程運營維護(hù)和雨水資源的循環(huán)利用，逐步使海綿城市建設(shè)項目由純公益性向準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性過渡。

  除了實施雨水收費，上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計研究院副總工程師趙敏華表示，“海綿城市具有緩解熱島等生態(tài)環(huán)境效益，應(yīng)該按效付費，可以從土地增值上考慮。”但房地產(chǎn)稅等國家制度尚未完善，土地增值的回報難以施行。