目前，全國碳市場機制頂層設(shè)計和建設(shè)正在國家發(fā)改委氣候司領(lǐng)導(dǎo)下開展，涉及全國碳市場政策法規(guī)體系、減排總量目標和覆蓋范圍、配額分配方法、排放監(jiān)測、報告和核查體系、交易規(guī)則和市場監(jiān)管、登記簿系統(tǒng)、交易平臺、碳金融、特殊企業(yè)參與碳交易等方面；同時“全國碳排放權(quán)交易管理辦法”等一系列重要指導(dǎo)性文件也正在制定之中，將為建立全國碳市場奠定基礎(chǔ)。

  與試點碳市場相比，全國碳市場覆蓋范圍更加廣泛，參與主體情況和市場訴求千差萬別，因此，全國碳市場建設(shè)將面臨更艱巨的挑戰(zhàn)。根據(jù)全國碳市場建設(shè)要求，并結(jié)合試點碳市場運行情況，以下為幾個全國碳市場建設(shè)中應(yīng)予重視的問題。

  首先，如何削弱地區(qū)差異性影響。就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，2012年我國大陸14個省區(qū)市第一產(chǎn)業(yè)比重超過全國第一產(chǎn)業(yè)比重，海南省第一產(chǎn)業(yè)比重最高達到24.9%，而北京、上海第一產(chǎn)業(yè)所占比重不足1%；17個省區(qū)市第二產(chǎn)業(yè)所占比重超過50%，其中青海省比重最高達到57.9%；北京市第三產(chǎn)業(yè)所占比重最高，達到76.4%，上海、江蘇、浙江、山東等8個省區(qū)市所占比重在40%-60%之間，其余省區(qū)市第三產(chǎn)業(yè)比重較低。就各省區(qū)市GDP而言，2012年北京、天津、上海、浙江、江蘇、內(nèi)蒙古六地人均GDP突破一萬美元大關(guān)，而云南、甘肅省人均GDP僅為3500美元左右；GDP總量較高的省區(qū)市是一些GDP總量較低省區(qū)市的幾倍甚至幾十倍；中西部地區(qū)GDP增長率普遍高于10%，而東部大部分地區(qū)GDP增長率在10%以下。另外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似的省區(qū)市，GDP總量較大的二氧化碳排放量較大，GDP增速較快的二氧化碳的排放量增速也較快。由此可見，我國各省區(qū)市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平和溫室氣體排放情況極不均衡。要建立全國碳交易市場并充分發(fā)揮其減排功效，必須充分考慮各省區(qū)市的差異性，才能在經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的同時有效控制溫室氣體排放，才能體現(xiàn)全國碳市場公平發(fā)展原則。

  其次，如何發(fā)揮政府作用。政府在碳市場的制度設(shè)計中起著至關(guān)重要的作用，碳市場的制度要素體現(xiàn)了政府意志。在碳市場運行過程中，排放配額的初次分配、排放MRV體系的建立和監(jiān)管、市場監(jiān)管、履約保障、登記簿系統(tǒng)的管理和能力建設(shè)等都離不開政府參與和政策保障。因此，從某種程度上說政府主導(dǎo)碳市場。但是，政府行政手段對碳市場發(fā)展如果干涉較多，很容易產(chǎn)生“一管就死”的現(xiàn)象，使得碳市場發(fā)展不能遵循市場經(jīng)濟規(guī)律運行，碳市場價格不能真實反映排放權(quán)的稀缺程度、市場供求關(guān)系和減排成本，弱化了碳市場的市場功能，減弱了碳市場的減排功效。因此，處理好政府和碳市場的關(guān)系，在某種程度上決定了碳市場的成敗。全國碳市場建設(shè)應(yīng)市場化與行政化結(jié)合有度，應(yīng)以市場化為主導(dǎo)，強化發(fā)揮市場功能；政府應(yīng)為碳市場建設(shè)提供強有力的政策支撐和資金撬動，在法律框架下做好對碳市場的監(jiān)管，在市場需求框架下做好對碳市場的服務(wù)。

  第三，如何將碳減排目標與節(jié)能目標、能源消費總量控制目標掛鉤。碳減排可以對節(jié)能和能源消費總量控制形成“倒逼”機制，它們相互依托，相互促進。我國碳減排、節(jié)能和能源消費總量控制分屬不同部門管理，政出多門；各種政策和指標較多，雖各有側(cè)重，但互補性弱、重復(fù)度高；政策和部門協(xié)調(diào)難度大。另外，節(jié)能和能源消費總量控制擁有大量政策支持和多種國家補貼，因此，企業(yè)可能更愿意選擇實施節(jié)能目標和能源消費總量控制目標，從而使碳交易的參與度和交易量大打折扣。因此，在建立全國碳市場時，應(yīng)明確碳減排目標、節(jié)能目標和能源消費總量控制目標之間的關(guān)系，并通過有效協(xié)調(diào)機制使各類節(jié)能減排目標掛鉤，強化政策協(xié)調(diào)和銜接，這樣既可減輕企業(yè)的負擔(dān)，又可進一步促進碳交易市場的快速健康發(fā)展。

  第四，關(guān)于政策性補償。碳市場是新生事物，目前政策和技術(shù)支撐體系還不完善，相關(guān)政策和方法學(xué)等也不一定科學(xué)，是否適應(yīng)國情還有待進一步驗證。例如，配額分配的“歷史法”本身就存在“鞭打快牛”的固有缺陷，“基準線法”很難兼顧減排技術(shù)水平、行業(yè)剛性發(fā)展、先期減排成效、現(xiàn)行企業(yè)管理體制影響等對配額分配的要求。如果采用這些方法對我國一些特殊的行業(yè)企業(yè)分配配額，必將引發(fā)配額分配的不公平性。因此，應(yīng)充分考慮政策和技術(shù)的固有缺陷，在加強開發(fā)適宜我國企業(yè)參與碳交易的政策和技術(shù)規(guī)范的同時，還應(yīng)實施相關(guān)政策性補償，鼓勵企業(yè)積極性參與碳市場。

  第五，關(guān)于價格形成機制。碳交易價格是碳市場與減排有關(guān)的所有經(jīng)濟活動的信號。合理的碳交易價格可以促進經(jīng)濟體的低碳轉(zhuǎn)型和優(yōu)化社會激勵機制，反之，可能放大經(jīng)濟發(fā)展和減排之間的矛盾。目前，我國7個試點碳市場均沒有建立市場化的碳價格形成機制，碳價格不能反映能源價格、減排技術(shù)水平、減排成本和市場真實供需情況。另外，與碳市場緊密相關(guān)的能源分配市場機制和環(huán)境保護市場機制還不完善。因此，必須深入研究全國碳交易市場的價格形成機制，它是成功運行全國碳市場必須探索的關(guān)鍵問題之一。

  盡管這些問題可能游離于碳市場制度要素頂層設(shè)計之外，但與碳市場制度要素的適應(yīng)性和可操作性息息相關(guān)，在某種程度上可能直接決定碳市場的減排成效。在進行全國碳市場制度要素頂層設(shè)計和建設(shè)時，應(yīng)充分考慮全國碳市場的復(fù)雜性和特殊性，考慮上述問題對碳市場制度要素的要求，建設(shè)具有中國特色的碳交易市場機制。