2020年3月25日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委會同工信部、公安部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、商務(wù)部、應(yīng)急管理部、市場監(jiān)管總局、國家統(tǒng)計局、中國海警局、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司等十五部門和單位，聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。

《指導(dǎo)意見》干貨多多，聯(lián)系近半年來的其他砂石產(chǎn)業(yè)政策，國家似乎對砂石產(chǎn)業(yè)的以往政策進(jìn)行某種程度的糾偏或調(diào)整，有峰回路轉(zhuǎn)、錦上添花之意。

◇2019年9月24日，水利部發(fā)布了《水利部辦公廳關(guān)于加快規(guī)劃編制工作、合理開發(fā)利用河道砂石資源的通知》指出，各地既要嚴(yán)厲打擊非法采砂，維護(hù)河勢穩(wěn)定，保護(hù)河道及生態(tài)安全；又在保證安全和生態(tài)的前提下，通過科學(xué)規(guī)劃、有效監(jiān)管，合理開發(fā)利用砂石資源。

◇2019年11月4日，工業(yè)和信息化部等十部門和單位發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)機(jī)制砂石行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（工信部聯(lián)原〔2019〕239號，以下簡稱《機(jī)制砂石若干意見》）。

◇2019年12月17日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》（自然資規(guī)〔2019〕5號）。

◇2019年12月31日，自然資源部發(fā)布了《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號，以下簡稱7號文）。7號文強調(diào)“開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)的‘凈礦’出讓，積極推進(jìn)其他礦種的‘凈礦’出讓，加強礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓流程，提高服務(wù)效率”。需要注意的是，7號文將于2020年5月1日起實施，有效期三年。

總的來說，《指導(dǎo)意見》的發(fā)布對于砂石行業(yè)，特別是機(jī)制砂石行業(yè)意義重大，筆者從如下幾方面予以分析。

一、《指導(dǎo)意見》屬于砂石行業(yè)的重要產(chǎn)業(yè)政策

我國比較明確地提出和實行產(chǎn)業(yè)政策是從20世紀(jì)80年代后半期開始的，1986年在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃（１９８６──１９９０）》中第一次正式使用了“產(chǎn)業(yè)政策”的概念。

國務(wù)院在《九十年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》中明確規(guī)定產(chǎn)業(yè)政策由其制定，后來，逐漸演變?yōu)橹匾漠a(chǎn)業(yè)政策由國家發(fā)改委牽頭擬定經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者以國務(wù)院名義發(fā)布。

因此，國家發(fā)改委是我國最重要的宏觀調(diào)控部門，是國務(wù)院的組成部門之一，但與其他組成部門相比，其地位又相對特殊?！吨笇?dǎo)意見》由國家發(fā)改委作為牽頭部門，并且被冠以“價格”字樣，說明該文件由發(fā)改委價格司牽頭起草，而近幾年砂石、水泥等重要基建物資的“漲姿勢”也是誘發(fā)國家發(fā)改委價格司出手的原因，畢竟“監(jiān)測預(yù)測預(yù)警價格變動，提出價格調(diào)控目標(biāo)和政策建議”是價格司的重要職責(zé)之一。

其實，國家發(fā)改委關(guān)注砂石、水泥價格，早有跡象可循，例如，有媒體報道，2018年9月5日，國家發(fā)改委價格司曾向中國建筑材料聯(lián)合會發(fā)出《關(guān)于赴你協(xié)會開展砂石、水泥、混凝土等建材價格形勢調(diào)研的通知》；2019年11月20日，國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心主任曾帶隊到廣東省開展了水泥、砂石等建材市場專題調(diào)研。

由于國家發(fā)改委常通過產(chǎn)業(yè)政策對某特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，而砂石行業(yè)涉及河砂、湖砂、海砂、機(jī)制砂、再生砂等多個行業(yè)主管部門，因此，《指導(dǎo)意見》屬于砂石行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，需要多個部門去協(xié)調(diào)、配合、落實，這或許就是《指導(dǎo)意見》強調(diào)“經(jīng)國務(wù)院同意”，并且聯(lián)合國家統(tǒng)計局等十五個部門和單位的原因。

因此，筆者人為，《指導(dǎo)意見》是國家發(fā)改委深度調(diào)研的結(jié)果，肩負(fù)為工程建設(shè)保供應(yīng)、為社會穩(wěn)增長穩(wěn)就業(yè)、為砂石行業(yè)高質(zhì)量有序發(fā)展的使命。

二、砂石行業(yè)將迎來結(jié)構(gòu)性調(diào)整期

建筑用砂石主要分為天然砂石、機(jī)制砂石、再生砂石三大類。其中，天然砂包括河湖砂、陸地砂、海砂，機(jī)制砂是由機(jī)械破碎母巖等制成的砂石。再生砂石主要是利用固廢資源制造的。

《指導(dǎo)意見》針對砂石行業(yè)的內(nèi)部不同類型和用途，采取了區(qū)別對待的政策，即合理控制河湖砂開采，嚴(yán)格規(guī)范海砂使用，大力發(fā)展和推廣應(yīng)用機(jī)制砂石，鼓勵利用再生砂石，鼓勵和支持綜合利用廢石、礦渣和尾礦等砂石資源，推動工程施工采挖砂石統(tǒng)籌利用，對防汛搶險等應(yīng)急用砂石建立應(yīng)急開采機(jī)制。

為了推動砂石行業(yè)主管部門的政策聯(lián)動，《指導(dǎo)意見》決定建立砂石保供穩(wěn)價工作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期會商研究相關(guān)問題。

三、機(jī)制砂石迎來重要機(jī)遇期

建設(shè)用砂石是構(gòu)筑混凝土骨架的關(guān)鍵原料，是工程建設(shè)中最基本且不可或缺的建筑材料。目前機(jī)制砂石已占建設(shè)用砂石的70%左右，隨著《指導(dǎo)意見》及部門和地方政府配套政策的落實，機(jī)制砂石占建設(shè)用砂石比例還會大大提高。范小強律師（聯(lián)系方式15810221485）長期關(guān)注砂石骨料爭議解決、并購及政策研究，如下判斷，供業(yè)內(nèi)人士參考！

1.《指導(dǎo)意見》指出，要堅持先立后破，加快“開前門”和堅決“堵后門”并重，這是值得注意的調(diào)控思路轉(zhuǎn)變。

筆者理解，這意味著，經(jīng)過前一段時間的河砂、海砂、建筑石料礦山綜合整治，矛盾的主要方面發(fā)生了轉(zhuǎn)變，環(huán)保等問題將階段性讓位于保砂石供給為基礎(chǔ)的保項目進(jìn)度、保經(jīng)濟(jì)增長。

2.《指導(dǎo)意見》強調(diào)：“加快落實《關(guān)于推進(jìn)機(jī)制砂石行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（工信部聯(lián)原〔2019〕239號）”

實際上，國家發(fā)改委也是《機(jī)制砂石若干意見》的會簽單位，該意見也構(gòu)成砂石行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策之一，《機(jī)制砂石若干意見》中提到的發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)籌布局、加快技術(shù)創(chuàng)新、嚴(yán)格質(zhì)量管控、推動智能制造、推動聯(lián)合重組、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、推進(jìn)融合發(fā)展、提升安全水平、推進(jìn)綜合整治、強化政策聯(lián)動等要求，未來將會一步步夯實。

該文件的目標(biāo)之一就是到2025年，國家要實現(xiàn)培育100家以上智能化、綠色化、質(zhì)量高、管理好的企業(yè)。這意味著，機(jī)制砂石行業(yè)在今后數(shù)年將會更明顯呈現(xiàn)出強者逾強、弱者被并的市場現(xiàn)象，進(jìn)入砂石行業(yè)第一陣營的競爭將很激烈。因此，當(dāng)前的大型砂石骨料企業(yè)要充分重視，用好戰(zhàn)略機(jī)遇期。

3.今后兩年建筑石料采礦權(quán)出讓或?qū)⑾破鹨粋€小高潮

7號文要求砂石類采礦權(quán)必須凈采礦權(quán)出讓，《指導(dǎo)意見》要求“積極有序投放砂石采礦權(quán)”，這些政策的實施一方面增加了砂石投資者可選擇的投資標(biāo)的，另一方面又一定程度上降低了投資砂石礦山的前期和建設(shè)風(fēng)險。因此，今后兩年可能出現(xiàn)砂石骨料采礦權(quán)的出讓高潮。據(jù)初步統(tǒng)計，2020年3月25-26日，河南省洛陽市、安陽市、鶴壁市分別擬出讓一宗砂石骨料采礦權(quán)，起始價合計達(dá)6.923億元人民幣，其中河南省伊川縣鴉嶺鎮(zhèn)老虎窯建筑石料用灰?guī)r（砂巖）礦，生產(chǎn)規(guī)模為1000萬噸/年，起始價2.1億元；安陽縣下莊礦區(qū)建筑石料用灰?guī)r礦，生產(chǎn)規(guī)模為400萬噸/年，起始價為1.673億元；鶴壁市淇濱區(qū)大河澗鄉(xiāng)建筑石料用灰?guī)r礦，生產(chǎn)規(guī)模為500萬噸/年，起始價為3.15億元。

至于后續(xù)采礦權(quán)出讓結(jié)果和其他大型砂石采礦權(quán)出讓情況，筆者將持續(xù)關(guān)注。

4.今后兩年砂石骨料礦山新建及改擴(kuò)建將掀起一個小高潮

筆者主意到，《指導(dǎo)意見》從保護(hù)社會資本平等投資砂石骨料、優(yōu)化機(jī)制砂石建設(shè)項目辦理手續(xù)、支持砂石項目升級改造、項目融資、采礦權(quán)延續(xù)等方面，為推動機(jī)制砂石產(chǎn)能釋放而助力。

例如《指導(dǎo)意見》強調(diào)“堅持一視同仁，積極吸引社會資本進(jìn)入，允許和支持民營企業(yè)平等進(jìn)入砂石礦山開采、河道采砂、海砂開采等行業(yè)，保護(hù)民營砂石生產(chǎn)企業(yè)合法權(quán)益?！薄皩Ψ蠗l件的已設(shè)砂石采礦權(quán)，支持和引導(dǎo)地方依法予以延續(xù)登記，并推動盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)?！钡取?/p>

5.今后兩年或?qū)⑾破鹨惠喩笆橇享椖坎①彽男「叱?/p>

《指導(dǎo)意見》指出，在引導(dǎo)中小砂石企業(yè)合規(guī)生產(chǎn)的同時，通過市場化辦法實現(xiàn)砂石礦山資源集約化、規(guī)模化開采，建設(shè)綠色礦山。

該表述與《機(jī)制砂石若干意見》強調(diào)的“鼓勵企業(yè)以資源、資本、技術(shù)、品牌、市場等為紐帶，通過市場化法治化手段實施兼并重組，壓減、改造機(jī)制砂石低效產(chǎn)能，提升產(chǎn)業(yè)集中度”相一致。上述表述，也是對地方省區(qū)在煤炭、金屬礦產(chǎn)資源整合的歷史經(jīng)驗及教訓(xùn)系統(tǒng)反思的結(jié)果。

市場是平等派，市場主體是理性的、趨利的，而法治是最好的營商環(huán)境。上市公司海螺水泥是較早投資砂石骨料的產(chǎn)業(yè)資本之一，又是投資最成功的，其2019年年報披露的骨料及石子業(yè)務(wù)毛利率高達(dá)70.6%[①]，就是明證，當(dāng)然這不僅反映砂石骨料投資項目自身的高利潤性，還體現(xiàn)了項目管理的重要性。因此，砂石骨料市場的高利潤會自然引誘資本火速投入建筑石料采礦權(quán)一級市場或者對砂石骨料資源整合、兼并重組的二級市場，但投資者的合法權(quán)益及其對機(jī)制砂石的穩(wěn)定預(yù)期卻需要政策制定部門和各級監(jiān)管部門的法治化推進(jìn)和法治化保障。

當(dāng)前，建筑石料礦山無法以協(xié)議方式擴(kuò)大礦區(qū)范圍，而變更生產(chǎn)規(guī)模審批也已被取消，因此，推動相鄰建筑石料礦山進(jìn)行資源整合，或者由實力強勁的第三方對區(qū)域性小型建筑石料礦山進(jìn)行兼并重組，是實現(xiàn)資源節(jié)約化、規(guī)?；_采的重要路徑。

四、小結(jié)

砂石骨料行業(yè)的新一輪投資機(jī)遇期已悄然來臨，臨淵羨魚不如退而結(jié)網(wǎng)，有興趣的投資者，需要充分謀劃，做足功課，謀定后動，精準(zhǔn)出擊，其中法務(wù)投資是必不可少的事項之一。